提高扶贫开发水平，是提高扶贫质量和提升扶贫效益的辨证统一，反映了党在扶贫开发理念上的深化和发展，对新时期如何围绕统筹城乡推动大扶贫格局的纵深发展提出了重大实践命题。

一、准确把握贫困现状和特点

正确分析和判断形势，是进行科学对策的基础和前提。胡锦涛总书记在党的十七大《报告》九处提到贫困和扶贫问题，其中三处直接提到扶贫开发，即“提高扶贫开发水平”；“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度”；“逐步提高扶贫标准和最低工资标准”。为新时期扶贫开发的目标、任务、要求和扶持政策提出了明确的要求，给我县新时期扶贫开发工作带来了新的发展机遇。回顾我县扶贫开发进程，风雨兼程二十一个春秋，经历了大规模、有组织、有计划地扶贫开发启动、“八七”扶贫攻坚和“一体两翼”建设生态小康新农村三个阶段，贫困面由1986年的87.06%下降到2006年的2.4%，农村人均纯收入由151元上升到2186元。农村绝对贫困人口年底将全部纳入最低生活保障救助对象，扶贫开发将进入新的历史转折时期。但是必须清醒地看到，我县扶贫开发工作面临的形势十分严峻，尤其是要看到当前我县贫困状况呈现的新特点：

（一）现存的贫困群体（含低收入群体）比重较大，分布较集中。根据2006年底扶贫建档立卡情况统计，我县还有19512名绝对贫困人口，65253名低收入人口，这两部分人构成的农村弱势群体约占全县农业人口的14%左右，绝对贫困人口虽然在年底纳入农村生活保障救助对象，但其贫困状态没有改变。这些贫困人口多分布于全县各乡镇、村组边远地带，自然条件差、生存环境恶劣，贫困程度深、投入成本高、扶贫难度大，很难找到一个共性措施来解决。

（二）重点贫困村还没有得到完全解决。新阶段以来，按《中国农村扶贫开发纲要》十年规划，重点贫困村还有35个村未实施新村扶贫项目，这些村大多位于遍远乡镇和边远村，农业基础脆弱，市场发育程度低，经济发展滞后，按现行标准国家每村投入50万元建设资金，很难实现整村推进，老百姓的贫困面貌仍无大的改变，这将是我县长期的集中贫困区。

（三）区域性贫困片建设难度大，资金无保障。根据新阶段扶贫开发中期评估结果，我县还有180个贫困村，大多分布在西北部亭子口水利枢纽规划库区和东北部中低山区，前者因大项目规划人为的限制了这些地方的发展，后者由于自然条件阻碍了发展速度。（不含列入省扶持的重点贫困村）形成了区域贫困片。到目前为止，上级未明确具体的实施方案，如果依靠地方政府自行解决。按五年一届和现有投入标准计，每年要建设35个村，投入1750万元，地方财力有限，靠地方财力解决是不现实的。

（四）基础条件差、“四难”问题突出，整体性贫困状况没有根本改变。县域公路路网密度不高、路状差，很多乡镇晴通雨阻，大多村组没有公路网络；大型水利骨干工程少，抗灾能力弱，生产成本高，比较效益低，产业发展度慢；乡镇卫生院，设施简陋，一些村尚未建立卫生站，农民看病仍然难；农民受教育程度普遍较低，实用技术普及率低，经济增长缺后劲，贫富差距进一步扩大。

这些情况表明，我县贫团人口生存基础脆弱性、发展滞后性、居住分散性和重点贫困村与区域性贫困片，以及整体性贫困相互交织的特点，是新时期扶贫开发必须面对和认真解决的挑战性问题。

二、统筹城乡发展是综合解决贫困问题的重大举措。

统筹城乡发展综合解决贫困问题，是提高扶贫开发水平的现实选择。我县作为省级统筹城乡综合配套改革试点县，扶贫开发工作要紧紧围绕统筹城乡综合配套改革试点，找准结合点，开创新局面。

（一）深化统筹城乡发展理念，调整扶贫开发思路。理念是行动的先导。从国家选择的成都、重庆两个统筹城乡发展试点区地理位置看，都在西部，说明国家对西部贫困地区的发展十分重视。省委及时准确地把握中央的意图，抓住机遇，破点扩面，乘势推进。又选择了德阳、自贡、广元三个市进行试点。省上用意十分明显，就是要探索发达地区、老工业地区和贫困地区统筹城乡的不同路径。我县是国家扶贫工作重点县，统筹城乡发展就要坚持以扶贫开发为出发点，打好扶贫牌，在政府的大统筹下，坚持“三个瞄准，两步走”“三个瞄准”，即瞄准贫困村、贫困户和贫困片；“两步走”，即，第一步，用2—3年时间把扶贫开发工作的重点和难点始终瞄准84765名农村贫困人口，从改善生产生活条件入手，实行项目全覆盖，重点培育增收产业，稳定解决温饱。第二步，用五年左右的时间对重点贫困村、贫困片区实施“四个统筹”进行扶持。一是统筹基础设施建设。协调、整合好扶贫、交通、以工代赈、卫生等方面的资金，集中用于重点贫困村、贫困片的基础设施建设，解决10030名高山移民，完成485公里通村工程，改扩建10所乡镇卫生院，使贫困人口，集中贫困村和贫困片，基础条件得到基本改善，达到农村中等发展水平。二是统筹产业发展。充分发挥产业推进作用，紧紧围绕我县“1+3”特色农业产业化布局，加大红心猕猴桃、雪梨、生猪、毛兔产业的发展，做大做强突出规模，形成一村一品。三是统筹生态家园建设。要将市、县生态新村建设重点向贫困村、贫困片倾斜，进一步提升“六个一”+“三配套”户办工程，为社会主义新农村建设建好细胞工程。同时，要实施好“一主六辅”小城镇带动战略，规划建设好陵江镇、元坝镇、歧坪镇、龙山镇、东溪镇、白桥镇、五龙镇、的场镇建设，推进乡村城镇化发展。四是统筹服务体系配套建设，加大劳务培训力度，每年完成不少于3000人的培训任务，全力促进分工分业。努力缩小与全县发展的差距，为统筹发展创造 公平竞争的大环境。

（二）抓住三个机遇，争取扶贫投入。机遇贵在“抓”。十七大《报告》明确提出，“要加大革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度”。“逐步提高扶持标准”。我县既是革命老区又是贫困地区，也是贫困地区统筹城乡综合配套改革试点县和省委领导定点扶贫联系县。要尽快充实扶贫开发力量，完善老促会工作班子，组织筛选一批能突破贫困片瓶颈发展的好项目。双管齐下，积极争取项目和认真组织实施项目。多渠道争取扶贫政策、扶贫项目和扶贫资金，加快统筹发展进程。

（三）推进“五个整合”，落实“五抓措施”。整合既是生产要素的重新组合，又是制度创新的必然。一是整合力量抓领导。政治路线确定之后，干部就是决定的因素。领导是人民群众公认的领袖，有深厚的群众基础和威望，振背一呼，万民响应。通过抓领导，领导抓扶贫，形成全民抓扶贫的大格局。因此，必须加强扶贫领导小组的领导作用，充分发挥扶贫领导小组工作中的统筹作用和实践中的组织协调作用，防止和纠正扶贫工作边缘化倾向。二是整合理念抓创新。理念决定思路，思路决定出路。扶贫开发的根本出路在于统筹发展，综合治贫。统筹城乡发展的重点在农村，难点在贫困群体，本质上与扶贫开发具有同一性，工作中有共同点。因此，在统筹城乡发展中必须强化扶贫开发工作，通过统筹发展解决贫困问题，通过扶贫开发加快城乡统筹步伐。促进扶贫开发和统筹城乡发展在实践中的有机结合。要主动把扶贫开发工作纳入政府统筹城乡综合配套改革中去，创新工作模式，创新工作方法，创新工作局面。三是整合资金抓投入。政府是统筹的主体和整合的核心，坚决防止近年来各部门借整合之名，用整合之权，为自己和部门争名争利的误区，彻底纠正脚疼医脚，手疼医手的均衡投入和撒胡椒面的作法。必须坚持政府统筹规划，梯次推进，分批实施，集中投入，成片开发，综合治贫。充分发挥扶贫项目资金的叠加效应和乘数效，抓好一个点，带动一大片，抓好一个片，振兴一方业，确保政府统筹城乡的目标实现。四是整合机制抓发展。发展是动力，机制是核心。要围绕统筹城乡发展，进一步创新行之有效的公开入围项目激励机制，贫困村互助发展资金滚动使用机制，农业产业业主开发和股份制经营管理机制，积极探索产权明晰、管理科学、分配合理的农业企业发展机制，社会化有偿服务机制，坚持抓发展和抓机制同步。五是整合队伍抓作风。要扭住“廉政”和“民生”两个关键环节，加强党风作风建设。省委杜青林书记在马边彝族自治县调研扶贫工作时，反复强调“抓扶贫开发的基本思路是什么？”就是以良好的作风推进扶贫开发，脱贫致富。在扶贫开发、脱贫致富中培养良好的作风，这是我们必须始终遵循的基本要求。要切实把扶贫开发项目、资金置于阳光操作下，让人民群众真正得到实惠。

三、统筹城乡发展，必须要在努力提高扶贫开发水平上下功夫

统筹城乡发展，就是要缩小贫困人口与农村人口的差距，最终与城镇人口过上一样的好生活，这为扶贫人提出了新要求，必须要与时俱进，提高扶贫开发水平。具体就是“围绕一个目标，实现两个转变，探索三大对策”。

围绕一个目标，就是要使贫困地区和贫困群众共享改革发展成果。要求扶贫开发工作在实践中做到“一个结合、三个瞄准”。即，结合当地扶贫开发工作实际，瞄准贫困户，瞄准贫困村，瞄准贫困片区。始终把扶贫开发的重点放在农村，农业和农民的发展上，难点在贫困农户，重点在贫困村和贫困片区，必须强化扶贫开发工作，深化扶贫措施，整合扶贫投入，夯实发展基础。对我县扶贫开发而言，就是要使84765名贫困农户，35个贫困村、320个村形成的贫困片区达到农村中等发展水平，为统筹城乡发展创造公平竞争、和谐发展的基础条件，推动全民大扶贫格局的纵深发展。

实现两个转变，即由单一扶持贫贫困对象向综合协调推动大扶贫格局的战略转变，由单纯地解决温饱问题向统筹发展解决贫困问题的思路转变。两个转变决定了扶贫开发在新的历史条件下的地位和角色。一是立足点在调查研究。准确把握扶贫开发新政策、新特点，制定新时期我县扶贫开发战略；调查研究扶贫开发出现的新情况、新机制，探索新时期扶贫开发新路子。二是重点在统筹。站在统筹城乡发展的战略高度，深化统筹理念，切实统筹扶贫开发和涉农扶贫项目、资金的综合投入，在统筹发展中解决贫困问题。三是核心在服务。为领导服务当好扶贫开发的参谋和助手，为部门服务当好协调整合粘合剂，为民服务当好群众利益的贴心人。

探索三大对策，就是探索对现存贫困人口，重点贫困村和区域性贫困片区扶贫开发不同的扶持对策。这是扶贫开发针对不同情况制定扶贫措施的基础和出发点。一是现存的农村建卡贫困户要推行“三制、一包”。即，“产业发展首扶制”，就是在项目实施中，建卡贫困户每户不少于2000元的产业发展投入；“干部帮扶助推制”，对建卡贫困户每户必须落实一名帮扶干部或致富党员结对帮扶，建档立卡，不脱贫不脱钩；“社会帮扶拉动制”，在村级规划中要优先解决建卡立档贫困户的安居兴业问题，农村企业、社会中介服务组织，要优先考虑他们的就业和转移；“责任包干”，各级党委和政府是扶贫的责任主体，要按照十七大报告提出的，绝对贫困现象基本消除的目标，锁定对象，落实措施，倒排工期，限期消号，要作为一项硬指标继续纳入政府目标管理。这不仅是新时期扶贫开发的目标任务，也是构建和谐社会、实现全面小康的基本要求。二是重点贫困村要继续推进新村扶贫项目，突出亮点，收到实效，做好三篇文章。一要加大实施力度，强化整村推进措施，提升户办工程内涵，促进户办工程社区化建设，形成不同特色的生态小康新农村走廊。二要拓展产业发展外延，实现园区化规模经营和区域化发展的格局。三要创新管理机制，促进农业企业化管理、社会化服务，努力提高农业产业化水平。三是贫困片区按照县域经济总体布局，正确处理三个关系，促进三个转变。一要产业发展上注意处理好业和品的关系。业就是指产业，而品则是围绕产业，根据不同的地域状况布局好早、中、晚品种搭配，缓解产业加工贮藏和营销过程中的压力，延长市场供应周期、提升产业效益，促进农业就地转变为工业。二要正确处理社会化服务体系和公共服务体的关系。公共服务是以人为本的社会福利事业建设体系，社会化服务主要围绕主导产业，发展劳务，专业机耕、植保防疫，统一收获、集中加工、市场营销等专业经济组织，形成“业主决策十社会化服务”的经营格局。各专业经济组织通过有偿服务获取劳动报酬，加快分工分业发展，促进农民就地转变为产业工（商）人。三要正确处理乡村城镇化和城乡一体化建设的关系。城镇是吸附产业的载体，吸引投资的名片，是实施城乡一体化建设的基础。城乡一体化发展，则要依托县域经济龙头企业推进、县级经济、社会部门服务网络的延伸和社会福利保障机制的完善，以及政府打破城乡政策壁垒的强制措施配套。围绕产业推进乡村城镇化建设，是推进城乡统筹发展的必然选择，要按照特色产业核心区，辐射区，带动区的不同功能，合理布局，统一规划、重点打造。形成生态良好、人文和谐、发展协调不同的专业经济区和人居环境，促进农村就地转变为城市。（作者系县扶贫开发办主任）(此稿刊发于《苍溪周讯》2007年11月24日第二版)